公眾健康、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和部門博弈：體制改革影響因素分析

　　那么，為什么會出現(xiàn)上述差異呢？根據(jù)美國政治學(xué)家威爾遜（James Wilson）提出的監(jiān)管政治學(xué)理論，任何監(jiān)管政策的形成都受到社會公眾、企業(yè)和決策者三大利益相關(guān)方影響。具體到食品藥品領(lǐng)域監(jiān)管政策，英國監(jiān)管學(xué)者亞伯拉罕（John Abraham）認為是公眾健康、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和部門利益的雜糅結(jié)果，而絕不是單一的技術(shù)命題。

　　結(jié)合上述理論，我們認為監(jiān)管體制改革有下列可能的影響因素（自變量）：

　　首先，決策者對體制改革的偏好主要取決于公眾訴求，需要用改革行動回應(yīng)人們對保障食品藥品安全的期望，實際上是改革的政治合法性（legitimacy）。其次，產(chǎn)業(yè)界（包括農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)）希望機構(gòu)改革盡快推進，從而營造穩(wěn)定且可預(yù)期的市場競爭環(huán)境。由于監(jiān)管能力對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有正相關(guān)作用，因此產(chǎn)業(yè)界還期待監(jiān)管體制科學(xué)有效。再次，根據(jù)公共選擇理論，政府機構(gòu)具有擴張預(yù)算和人員規(guī)模的特性，由于改革牽涉機構(gòu)整合、編制設(shè)備劃轉(zhuǎn)和職能轉(zhuǎn)變等現(xiàn)實問題，必然存在不同部門間利益博弈。最后，改革還會受到經(jīng)濟社會發(fā)展水平、地緣環(huán)境、歷史路徑等宏觀背景和客觀因素制約。需要說明的是，由于本輪機構(gòu)和體制改革主要涉及食品安全監(jiān)管，因此藥品領(lǐng)域因素考慮較少。通過檢驗上述假設(shè)，我們初步認為，地方食藥監(jiān)管體制改革具有如下特征。

　　（一）學(xué)習(xí)和跟進：政策擴散效應(yīng)

　　公共政策理論認為，相同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的區(qū)域，其地理位置越接近，政策擴散的可能性越大。我們在中國行政區(qū)域圖上把上述三種類型地區(qū)標識不同色彩，驚奇地發(fā)現(xiàn)它們在地緣上是分別相連的，形成若干較為集中的大區(qū)域（圖1）。這就證實了第一個假設(shè)，即地緣相鄰且經(jīng)濟社會發(fā)展水平相近的地區(qū)之間，存在相互學(xué)習(xí)和跟進的政策擴散效應(yīng)。此外，食品藥品安全風(fēng)險具有跨地域流動性，監(jiān)管能力薄弱的地區(qū)和環(huán)節(jié)容易成為違法犯罪行為高發(fā)的“風(fēng)險洼地”，或許正是認識到這種可能性，各地特別注重與周邊省份保持體制改革一致性。

　　（二）“東邊不亮西邊亮”：后發(fā)優(yōu)勢效應(yīng)

　　馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的基本假設(shè)是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。在本研究中，有什么樣的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，就有什么樣的監(jiān)管體制改革。在不少中西部省份，農(nóng)業(yè)和食品工業(yè)在當?shù)貒窠?jīng)濟中占據(jù)重要地位，完善監(jiān)管體系有助于產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和保障食品藥品安全。然而這些地區(qū)經(jīng)濟社會總體欠發(fā)達，過去監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱，歷史欠賬多。于是決策者有動力利用此次改革契機建立一套強大的監(jiān)管體系，一方面回應(yīng)本地公眾和產(chǎn)業(yè)訴求，另一方面可在新一輪行政管理體制改革中獲得政績分，可謂“名利雙收”。有地方工作人員在訪談中甚至坦言，中西部地區(qū)強力推進改革的舉措可以被理解為“釣魚工程”，“先把監(jiān)管框架搭起來，然后有充足理由向中央申請專項轉(zhuǎn)移支付來維持。”

　　沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品和食品主要由外地輸入，過去的監(jiān)管基礎(chǔ)較好，決策者并不急于推進改革，而是采取“以慢會快”的觀望態(tài)度。這也解釋了為什么津、滬、蘇、浙、閩等經(jīng)濟發(fā)達的東部省份遲遲按兵不動，照理說，這些地區(qū)更有條件快速且有力地推進改革。同時，市場經(jīng)濟繁榮的地區(qū)，典型市場監(jiān)管部門如工商、質(zhì)監(jiān)嵌入產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)較深，在政府體系中擁有更大話語權(quán)，抵抗改革的能力也更強。

　　（三）壯士斷腕：危機倒逼效應(yīng)

　　從“危機”一詞的字面理解，其既是危險，也是機遇。近年來，我國發(fā)生了多起重大食品安全事件，有些還伴隨著區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險。一些受到事件“重創(chuàng)”的地區(qū)紛紛加強監(jiān)管能力建設(shè)，危機成為倒逼改革的政策窗口（policy window）。典型例證如河北在2008年受三鹿嬰幼兒奶粉事件沖擊，多名地方領(lǐng)導(dǎo)被問責(zé)，隨即以“壯士斷腕”的豪情成立全國首支省級食品安全稽查大隊。中部農(nóng)業(yè)大省河南在2011年因雙匯“瘦肉精”事件影響，當?shù)匦竽翗I(yè)和肉品加工業(yè)發(fā)展受巨大沖擊，于是將食品安全委員會辦公室設(shè)在省政府，加強綜合協(xié)調(diào)能力，食安辦主任由省政府副秘書長兼任。同樣地處中部的山西，在2010年2月1日至10日的“問題乳粉集中清查專項行動”中，該省陽泉市某企業(yè)被查出嚴重問題，后來出臺多項創(chuàng)新監(jiān)管方式的舉措。與之境遇相似的還有湖北。此外，陜西省渭南市作為本輪體制改革的先驅(qū)，也與當?shù)卦l(fā)生過食品安全事件有關(guān)。

　　在這些地區(qū)，食品藥品安全作為一項政策議題（policy agenda）具有更高的政治合法性，體制改革的緊迫性更為突出，容易得到主要決策者的認同和支持。可以看到，上述曾經(jīng)歷重大食品安全事件的省份基本上都是本輪改革的“優(yōu)等生”，或是改革進度較快，或是改革力度較大。

　　（四）過去就好，現(xiàn)在就快：路徑依賴效應(yīng)

　　良性改革通常是循序漸進、前后關(guān)聯(lián)的，過去體制改革的成效會延續(xù)到新一輪改革。例如在2013年前，全國有河北、河南、山東、吉林、四川、青海等七個省份的食品安全委員會辦公室均設(shè)在省級人民政府，其綜合協(xié)調(diào)能力顯然高于食安辦設(shè)在部門的地區(qū)，這些地區(qū)在本輪體制改革的進度上基本符合國務(wù)院要求。值得注意的是，改革進度快并不意味著改革力度也大。