政府失范，監督乏力

　　在中國的環境立法中，一般只重視對企業的管理和控制，對政府的行為尤其是決策行為卻缺乏監督和約束。實際上，在很多時候，政府決策錯誤才是環境問題最大的始作俑者乃至罪魁禍首。有數據表明，最近20年來中國發生的重大環境污染事件中，有近80%與政府有關，其中，45%與政府的不科學決策有關。地方政府為片面發展當地經濟而不惜引進污染企業并充當“保護傘”的情形尤為突出。

　　譬如，2010年5月，河南省封丘縣黃河化工廠的巨大噪音和所排污水嚴重威脅當地群眾的生活環境，盡管在環保部門三令五申的干預下，黃河化工廠甲醇項目被勒令停產，但是，不久又公然開始違法生產。企業之所以如此囂張，是因為封丘縣政府曾下發紅頭文件，組建專門的領導小組為類似企業“保駕護航”。

　　再如，2010年6月，安徽省固鎮縣環保局副局長帶隊到轄區的伊諾華橡膠有限公司開展監督檢查，幾天后，環保局多位領導便被集體停職。起因是環保工作人員要求企業補辦環評，補交排污費，被企業投訴，縣領導稱不利于招商。

　　地方政府如此為污染企業護短，人、財、物均受制于地方政府的環保部門根本無可奈何，正所謂“站得住的頂不住，頂得住的站不住”，環保部門豈能不尷尬？

分工不清，聯動不順，環保部門獨力難支

　　分工合理、職責明晰的管理體制是各項環保監管工作順利開展的基本前提。然而，由于各方面因素的影響，中國的環境監督管理卻存在職責不清、分工不當等突出問題。譬如，根據現有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環保部門主管；二氧化碳等溫室氣體排放由國家發改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物由環保部主管。再如，對于地下水污染的防治，國土資源部負責監測、監督防止地下水污染，水利部負責指導地下水的水量、水質監測，而環保部則負責擬定并監督實施地下水污染防治規劃。正如周生賢部長所言，“水里的和陸地的不是一個部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個部門管”。

　　此外，環境具有整體性和流動性等基本屬性，人類經濟系統的生產、流通、運輸、倉儲和消費等各個環節均會或直接或間接地對環境發生不良影響，因此，環境保護工作是個系統工程，往往需要環保、土地、礦產、林業、農業、水利、工商、安全生產、發展改革乃至公安等多個部門協同行動方能取得成效。然而，根據《環境保護法》的規定，中國現行的環境監管體制卻是以行政區劃和部門分工為基礎的，盡管法律規定各級環境保護行政主管部門有對本轄區環境保護工作實行統一監督管理的職責，但由于沒有權威的協調機構（曾作為環境保護議事協調機構的國務院環境保護委員會于1998年被撤銷），法律上也缺乏相應的部門協調機制作為保障，在實際工作中，弱勢的環保部門很難真正把其他部門協調起來共同開展環保工作。譬如，天津市環保部門發布預警提示2013年12月22日至25日期間天津將出現重污染天氣，并發布Ⅲ級（黃色）重污染天氣預警，同時附長微博明確提出從23日零時起按照日期末尾數確定限行尾號，但天津交管部門稱消息發布太晚，不予執行。

　　在各自為陣、協調不順、聯動不暢的體制背景下，往往造成環保部門不得不孤軍奮戰的被動局面。然而，一旦出了環境問題，不管該事是否屬于環保部門主管，也不管環保部門是否已經依法履行了監管職責，結果通常是，廣大公眾甚至部分政府高層均紛紛將所有的質疑和責難指向環保部門。

　　“背黑鍋”“受冤枉”成家常飯，環保部門豈能不尷尬？

權力疲軟，手段有限，環保部門心余力絀

　　受經濟至上和權力制約理念的指導，法律總是謹慎地賦予環保部門以權力。環境部門既缺乏查封、扣押等行政強制約束權，也無環境行政強制執行權，更無“按日計罰”、責令關閉和行政拘留等行政處罰權。這使得環境監管的威懾性和權威性大大降低，根本無法打擊和制止企業的囂張氣焰和違法行為。譬如，在審計署公布的10家央企2011年度財務收支審計結果中，五礦集團部分稀土項目未獲或超出環評批復涉及產能6100噸，華能集團有6個項目未經環評批準便已上馬。

　　環保部門除了缺乏上述強有力的“絕門武器”“撒手锏”之外，就連作為常規武器的行政罰款也常常飽受低額“上限”的封頂之苦。“守法成本高、違法成本低”早已成為廣為公開的秘密。

　　據資料顯示，市場上一套治污處理設備動輒逾100萬元，而當前環境行政罰款最高額一般為50萬元，只有存在污染飲用水源等極端惡劣行為的，才能處以最高100萬元的罰款。譬如，2011年的康菲漏油事故致840平方公里海域水質遭受污染，對周邊海域也造成了嚴重危害，但依據《海洋環境保護法》第50條，最高只可處罰20萬元，這對康菲來說簡直是九牛一毛，根本無法發揮懲戒作用。

　　有刀無刃，環保部門豈能不尷尬？